海外劳工是中国海外华侨的重要组成部分，不仅为我国，也为世界经济的发展做出巨大贡献。但他们的安全问题往往成为“沉默的安全”而被忽视，极少得到保护。我国海外劳工分为五种类型：对外承包工程的劳务输出；境内企业法人与国外雇主签订劳务合同派出的劳务人员；在境外投资、兴办企业派出的工作人员；通过成套设备和基础出口需本国劳务人员进行调试、指导、培训等产生的劳务输出；民间劳务输出。据统计，2015年1-11月，我国对外劳务合作派出劳务人员47.6万人；其中承包工程项目下23.7万人，劳务合作下派出23.9万人；截止2012年底，我国对外劳务合作累计派出各种劳务人员639万人。随着“一带一路”战略的全面展开，越来越多的中国公民走出国门从事海外劳务活动，但“一带一路”战略沿线国家众多，政治格局、经济水平、安全形势差异较大，海外劳工们的安全问题日益突出。有必要对我国海外劳工在“一带一路”战略下将面临的风险进行梳理，对“一带一路”沿线各区域进行风险评估，为我国海外劳工的保护体系提出具体建议。

一、“一带一路”战略下我国海外劳工风险分析

“一带一路”沿线60余个国家，各国的政治、经济制度不同，宗教信仰相异，安全形势复杂，不可一概而论。我国海外劳工面临的风险大致分为九类：劳务纠纷、工伤事故、当地排华、敌对情绪／对华偏见、所在国政治动乱、自然灾害、群体事件、恐怖主义、法律法规不完善、非法劳工。有必要对我国海外劳工所面临的风险进行详细梳理，并根据威胁类别及数量将沿线区域重新划分,本文将沿线主要地区风险分为I（几乎没有风险）、II（轻度风险）、III（中等风险）、IV（较高风险）以及V（高风险）等五个级别。

（一）东南亚地区（II轻度风险）

劳工移民备受关注，这是因为劳工移民不仅一直维持着较低的工资成本，还不断吸引外资。该地区的菲律宾、印尼、泰国都是劳工输出大国。根据中国商务部报告，虽然过去五年中国对拉美、非洲的对外投资大幅度增加，但仍然主要集中在亚洲。10年来，中国和东盟双向投资新增700亿美元，累计达1007亿美元；2013年，中国对东盟直接投资达60亿美元。根据新加坡大华银行调查报告，中国有六成企业计划对外投资，且首选东南亚地区。因此，该地区拥有较多的中国劳工。尽管东南亚有着开放的投资环境、宽松的投资政策，但我国海外劳工仍然面临风险。其中最主要的是劳务纠纷：如，2002年，新加坡永隆公司骗汇，受害的中国劳工超过1000人，涉案金额高达700多万新币（约3150万元人民币）。2015年7月，153名中国伐木工人在缅甸因盗伐、走私木材等罪名被判终身监禁。东南亚各国的经济水平差异较大，在新加坡这样的发达国家，我国海外劳工主要面临的风险是被劳务中介、当地企业欺骗等风险；在马来西亚、泰国、缅甸这样的欠发达国家，海外劳工可能遭遇的是劳务纠纷（拖欠工资）、因不熟悉当地的法律而导致的刑事犯罪；而在越南、菲律宾、印尼这样有着反华渊源的国家，海外劳工可能会因当地的反华情绪而受牵连。

（二）东亚地区（II轻度风险）

主要涉及韩国与日本两个国家。中国是日本海外劳工的最大来源国，日本主要通过《外国人研修制度》和《技能实习制度》接受外籍劳工，因此，在日本外籍劳工又称为研修生。但是研修生在日本是不受法律保护的，所以中国研修生的安全事件屡屡发生。他们碰到的主要安全事件有，工作环境恶劣，工伤事故频发；某些企业的研修生常常全年无休，每天加班，严重违反日本当地的法律；研修生们的工作与生活条件都相当恶劣。根据日本国际研修协力机构（JITCO）统计，2013年度发生工伤事故的外国研修生达1109人，中国研修生占到了705人。在韩国，2012年，长期在韩的中国公民有70多万人，其中，超过40万的中国公民在韩国务工。他们从事的大部分是建筑业、制造业和服务业这些被称为“危险、艰苦和高污染”的工作，相对来说，工伤事故较多：2013年，在首尔附近汉江段水管铺设作业事故中因安全漏洞而失踪了3名中国工人，被发现时，已经全部遇难。其次，因为大量中国人非法滞留在韩国成为非法劳务人员，所以他们的合法权益无法得到保障，随之而来的是拖欠工资、压榨虐待等安全隐患。

（三）中亚等国（IV较高风险）

所在国政治动乱或示威游行是海外劳工将面临的最大威胁：上个世纪末，在中亚、独联体国家开始了一系列的以和平和非暴力方式进行的政权变更运动。这些国家未来发生政局动荡的可能性依旧存在：乌兹别克斯坦的政治形势变化大，吉尔吉斯斯坦的政治斗争较明显，哈萨克斯坦的“老人政治”突出，尤其在2016年，中亚国家将开展新一轮大选，一些国家势必会政权更迭。2005年3月，吉尔吉斯斯坦国内政局突变，首都发生骚乱，10多名华人受伤，200多户华商被抢，损失高达800万美金；2010年6月，吉尔吉斯斯坦南部奥什地区发生骚乱，祸及中国侨民。其次是因群体事件而引起的人身安全威胁：2012年10月21日发生中国工人与吉尔吉斯斯坦当地居民大规模斗殴事件；2015年1月9日，33名中国籍劳工非法滞留在哈萨克斯坦；2015年7月8日，哈萨克斯坦东部阿克托盖市一个项目工地上发生哈中工人恶性群殴事件，超过100人卷入其中；2015年11月12日，多名中国劳工因示威被吉尔吉斯斯坦警方拘留。再次，中亚各国法律法规不完善：中亚国家大多未加入WTO，国内经济体制不够健全，市场不够规范。外交部领事司特别提醒前往该地区务工的劳务人员一定注意身份、证件的齐全以及劳务中介的资格认证。第四，恐怖主义势力不断增加：近年来在阿富汗发生了一系列度恐怖袭击事件。美国国务院负责反恐协调的大使蒂娜.卡伊达诺表示，与2013年相比，2014年全球恐怖袭击次数增加了35%，死亡人数增加了81%，主要原因是伊拉克、阿富汗、尼日利亚的恐怖活动不断增加。2004年6月10日，中国中铁十四局在阿富汗的工地遭遇恐怖袭击，造成11名工人死亡。第五，中亚许多老百姓仍留有中苏对立时期的偏见，对中国比较排斥：有调查显示，近70%的人认为中国对哈萨克斯坦的经济最造成大威胁，在乌兹别克斯坦也有这样的戒备心理。这一地区以国别来看，首先要防范的是吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦等国的政治动乱，这对我国“一带一路”战略下的对外投资、对外援助以及劳务输出危害明显；其次应该注意的是阿富汗的恐怖主义袭击活动，我国应加强对海外劳工的保护力度，使其免于受恐怖主义的危害；再次增进与哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦等国的了解，消除他们对中国的误解与敌意。

（四）南亚地区（III中等风险）

是世界人口稠密、自然灾害频发的地区。2015年4月25日，尼泊尔发生8.1级地震，中国使馆迅速进行反应，组织专机将中国公民撤离尼泊尔；这一地区也存在恐怖主义的威胁：由于巴基斯坦特殊的地理位置，导致基地组织在巴基斯坦盛行，爆炸、袭击事件频发。2006年2月15日，中国某设计院工程人员遇袭，3人身亡。恐怖主义的猖獗为我国海外公民的安全以及对外投资都带来了巨大的风险。再次是某些国家的反对情绪会影响对中国劳工的政策：印度出于现实利益的考虑，一直对“一带一路”战略持既想合作又保持高度警惕的立场。早在2009年10月31日印度就曾驱逐过两万多名中国劳工。在南亚地区与中国对外投资与贸易联系最为密切的国家是巴基斯坦，针对巴基斯坦，我国要防范的仍然是恐怖主义。另一方面，减少印度对我国的戒心，以免殃及我国海外劳工。

（五）西亚、北非地区（III中等风险）

因宗教林立、民族众多、暴力冲突不断、宗教极端势力活跃，是恐怖主义袭击频发的地带：ISIS的发源地是叙利亚，现已辐射到伊拉克、土耳其、埃及等国，并前所未有的攻占了伊拉克、叙利亚的领土。2015年我国公民樊京辉被ISIS残忍杀害；伊拉克最大的炼油厂于2014年6月18日被ISIS武装分子攻击并占领；2010年5月16日，中国石油公司的两名石油工人被当地武装分析劫持；2004年4月11日，7名中国劳工被武装分析劫持；其次是所在国政治动乱或示威游行：2011年2月15日，利比亚第二大城市班加西举行大规模抗议活动，当地警方与抗议者发生严重冲突，之后事态日益严重，2月24日，我国政府开展撤侨行动。2012年，25名中国技术工人被当地人绑架，起因是当地反政府组织与埃及政府之间的矛盾。2015年3月29日，多个阿拉伯国家对也门进行军事行动，时局极其不稳定，近600中国公民被困也门；排华情绪：土耳其是世俗化、民主化的穆斯林国家，在西亚地区较为和平与安全，但在2015年7月4日，数以百万计的土耳其示威者在伊斯坦布尔老城发起针对中国的抗议。在西亚、北非地区，我国最重要的任务是警惕叙利亚、埃及、伊拉克等国的恐怖主义对我国企业与劳工的安全威胁。其次要注意利比亚、也门等国仍不稳定的政治局势，随时有可能发生的街头游行、抗议等群体事件也是潜在的威胁之一。

（六）中东欧（I几乎没有风险）

非法劳工问题比较突出。这一地区大部分国家是欧盟成员国，国家经济水平、发展程度相对较高。尤其是捷克、波兰、罗马尼亚近年来劳动力的短缺，吸引了大批的中国非法劳工。罗马尼亚工会组织国家工会集团调查认为，2008年在罗马尼亚合法工作的中国人有4100人，占外籍劳工的37%，仅次于土耳其工人。2007年至2009年间，在罗马尼亚发生了国内最大一起非法组织劳务人员出国打工案，涉案第劳工人员高达200人。这一地区的安全风险主要集中在捷克、波兰、罗马尼亚境内的非法劳工问题上。我国对独联体国家（除中亚国家之外）的投资集中在俄罗斯、乌克兰与白俄罗斯三国。根据2012年俄罗斯统计局的数据，在各国对俄累计直接投资中，中国排第10位，投资的主要方向集中于矿产、林业、能源、贸易、建筑等领域。这一区域存在比较严重的非法劳工现象：2012年4月8日，在俄罗斯抓获多名中国非法劳工；2013年5月21日，俄罗斯警方在一家工厂发现110名非法中国劳工；2015年1月，俄警方扣押90名非法中国劳工。乌兰克对外籍劳工的门槛要求比较高，根据乌克兰劳动和社会政策劳动就业中心的数据显示，2003年中国在乌克兰的劳工有273人，而2007年起，我国对乌克兰劳务输出呈上升趋势，达500余人。但受本国经济形势的影响，所发生的劳务纠纷比较多：2008年来到乌克兰的建筑工地工作的中国劳工就因乌方公司拖欠工资而被困乌克兰。于2014年奠基的中国－白俄罗斯工业园区是我国在海外最大的工业园区，届时，届时将有大批中国劳工前往白俄罗斯，他们的安全不容忽视。我国海外劳工与对外投资主要集中在该地区的俄罗斯、乌克兰与白俄罗斯三个国家，其安全威胁大多集中在非法劳工与劳务纠纷之上。随着中国－白俄罗斯工业园区的修建，在将来，可能还会出现新的安全问题。

二、“一带一路”战略下我国海外劳工保护的风险应对

（一）转变领事保护“重应急，轻日常”的传统思维。

从2005年吉尔吉斯斯坦国内骚乱到2015年多国对也门的军事行动，我国共经历了14次海外撤侨行动。大部分的海外撤侨中的侨民都是海外劳工，以2011年利比亚撤侨行动为例，截止2011年底，我国在利比亚的3.5万移民中，其中大多是在能源、交通和通讯领域中的劳工移民。2014年外交部全球领事保护与服务应急呼叫中心成立，但其核心还是应急，兼顾日常领事保护与咨询。公开资料显示，海外劳工的安全问题绝大部分涉及的是日常的维权；每年在境外发生的本地雇主与来自中国的劳务人员的纠纷案中，24%的与雇主不支付中国劳工工资有关，20%与无故解雇以及克扣工资、强迫退职、人格侮辱等恶性事件有关。应急型的撤侨行动并不能满足海外劳工最需要的日常维权，无法全方位保护海外劳工的安全。我国政府应更注重海外劳工日常权益保护，积极在劳工维权过程中提供有效信息与帮助；也可在“一带一路”战略下安全风险级别较高的国家或地区，派驻法务和社会工作者以解决劳工日常碰到的劳务纠纷，保护劳工权益；或鼓励我国海外劳工参加当地的工会组织，与资方谈判，及时解决日常的维权问题。

（二）建立海外劳工安全管理机构、完善法律法规预警体系。

1. 尽快建立专门针对海外劳工管理的机构。在我国，2008年，原劳工和社会保障部的境外就业管理职能并入商务部。商务部与公安部、外交部、国家工商管理总局、交通运输等部门协同管理移民工人出入境、境外劳务纠纷或突发事件处理等问题。而海外劳工的安全问题则主要由外交部领事司负责。2004年，外交部设立了“涉外安全事务司”；同年11月成立了以外交部为主导的“境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议”，这一部门横跨外交部、商务部、教育部、国家旅游局、公安部、运输部等26个涉外部级机构和军方部门组成；还增设了“应急办公室”；2006年，外交部在领事司内又增设一个领事保护处；2007年，为更好的保护我国海外公民的安全，外交部将领事保护处升级为“中国领事保护中心”。尽管部门多，但职能有所重复，涉及部门分散，效率低下，导致多头管理，权责不清。我国应尽快成立专门负责海外劳工日常管理的机构以积极发挥行业监管（如严格审核海外劳务中介机构，设置最低劳动标准等）、促进就业（可以有导向性的将我国劳工送往安全形势良好的国家或地区）、对劳动者进行切实保护（进行行前培训、为权益受损的劳工提供法律援助等）以及提供相关福利（提供贷款、免费体检、提供人寿保险、人身意外伤害保险等）。这种机构可在关注海外劳工和社会福利法律发展动态、保证海外劳工移民受到公平待遇、帮助海外劳工获得医疗协助、控制违法招募劳工的情况等方面起到关键作用。

2. 抓紧制定海外劳工安全保护法律与规章。我国目前还没有针对境外劳工权益与安全保护操作性强的专项法案。虽然国务院、外交部、商务部以及原劳动部都有相关法律法规，但缺乏统一性、规范性、强制性，碎片化严重，效率低下。2012年出台的《对外劳务合作管理条例》对劳工权益受到侵害进行了明确规定，但在涉外劳务管理的法制化方面仍然做得不足。政府就应积极投入法制建设以保护海外劳工的安全，尽快制定并出台一部关于海外劳工派遣、管理、保护的综合性法规，内容要具体、详细、操作性强。

3. 推进预警机制的人性化服务。领事保护预警机制是通过各种渠道，及时向民众发布涉及海外安全的预警信息以防范或减少危机的出现，并加强对出国公民与在海外营业的企业的教育与培训，以提高海外公民与企业的危机应对能力。我国外交部网站与商务部的网站上都设有安全风险的提醒，外交部在2000年也首次发布了《中国境外领事保护和服务指南》宣传手册，并经过2003、2007、2008、2010、2011、2015年六次对其进行修订。但是，这些预警信息与服务信息针对性不强，内容简单、泛化，对劳工移民所遇到的安全问题帮助较小，对国际劳务市场的研究程度也远远不够。应尽快建立一个统一传递国际劳务信息的网络，定期发布相关国家的劳动就业条件、移民情况和特定国家遵守人权和劳工权利国际标准等情况以使劳工在外出务工时作出明智的决策和充分的准备。在培训方面，尽管商务部制定的《境外中资企业机构和人员安全管理规定》明确规定，要求涉外企业必须对外派人员进行安全教育培训，但培训机制不完善，培训效果也并不理想。相关的负责部门应组织、安排出国务工的劳工移民参加各种培训班，培训的内容要包括工作技能、当地国家的风俗习惯、相关的语言等。经过培训之后，劳工移民在出发之前会有一个系统、全面的认识与了解，降低出国的安全风险，减少领事保护案件。

（三）参与劳工移民的全球治理，融入区域合作机制。

首先，积极参与联合国、国际劳工组织与国际移民组织关于劳工移民安全保护、权利维护等相关的活动。保护海外劳工移民最重要的三个国际公约分别是国际劳工组织1949年的《关于迁徙就业的公约》（No.97）与1975年的《移民工人（补充条款）公约》（No.143）以及1990年联合国大会通过的《保护所有迁徙工人及其家庭成员权利国际公约》。1998年的《国际劳工组织关于工作中基本原则和权利宣言》规定了移民劳工拥有的四项基本权利：结社自由、废除各种形式的强迫劳动、消除童工以及废除歧视的自由；2004年，国际劳工大会第92届会议就移民工人问题进行了一般性讨论，并通过了一项在全球经济中公平对待移民工人的决议，该决议要求国际劳工组织制定一项关于劳务移民问题的行动计划。该项行动计划制定了一项以权利为基础的劳务移民的多边框架。框架涉及到劳工移民的保护、劳工移民的有效管理以及劳工移民的国际合作方式等内容。我国还应该积极利用国际劳工组织、国际移民组织、国际移民全球委员会、国际迁徙小组、移民与发展全球问题论坛、国际移民和发展问题高级别对话会议等相关国际组织与全球对话平台保护我国海外劳工移民，为保护海外劳工的国际制度化而努力，争取我国的有利地位。

其次，积极参与区域合作机制。劳工移民问题一直以来都是东盟的核心问题之一。2007年1月13日举行的东盟峰会签署了东南亚地区第一份《东盟保护和改善海外劳工权益宣言》，这是东南亚地区第一份有关劳工移民保护的文件，该宣言旨在推进劳工移民的输出与输入国之间的交流、推进劳工移民的基本权利与尊严。2008年9月，东盟为更好的执行《保护和改善海外劳工权益宣言》与保护移民劳工的权利，启动移民劳工论坛。2009年，东盟领导人签署《东盟共同体2009-2015年路线图宣言》，该宣言“强调了保护移民工人权利的重要性”。2012年第八届东盟劳工高官会在金边举行，会议就跨境劳工、社会保障、工作环境安全等议题进行讨论。同年，第二十二届东盟劳工部长会议和第七届东盟“10＋3”劳工部长会议上决定在改善区域内的社会保障和技能开发方面加强合作，有效执行《东盟保护和改善海外劳工权益宣言》、《东盟劳工部长工作计划（2010～2015）》、《东盟“10＋3”劳工部长工作计划（2010～2015）》。我国应该在10+3的框架下，积极开展与东盟各成员国之间的交流，参加东盟移民劳工论坛以及劳工部长会议，向东盟劳工输出大国学习保护经验。

再次，增订双边协议，更有指向性的保护海外劳工群体。国际通行的保护劳工移民安全的做法是各国之间的框架协议、谅解备忘录与保护外籍劳工的相互合作声明，目前双边合作的方式又重新流行。在“一带一路”战略下，我国应与风险级别较高或劳工输出较多的国家签订双边协定或进行非正式的双边协商，这样的方式可以更加灵活与务实的保护我国海外劳工移民。。

三、结语

“一带一路”战略贯穿欧亚大陆，覆盖政治、经济、外交、安全等诸多综合性领域，我国海外劳工的安全形势也显得日益复杂。在“一带一路”战略不断开展的今天，加强我国海外劳工的保护，实现海外劳工的积极安全是我国“一带一路”战略顺利实施的关键之一，也是我国“以人为本”的外交理念的重要体现之一。分析我国海外劳工“一带一路”战略下各地区所面临的主要风险与威胁的基础上，我国政府可以更有针对性的对海外劳工的安全保护体系进行理念、制度建设、双边／多边合作等方面进行完善。同时，我国海外劳工隶属于国际劳工移民的重要组成部分，我国政府应该多利用全球性多边组织、国际组织、国际法、国际规则保护劳工们的海外利益，在劳工移民问题多全球治理中增加自身多话语权，与沿线国家深入合作伙伴关系，消除别国对我国的误解，为我国海外劳工编织一张全方位的安全保护网、为我国企业与海外投资营造良好的国际政治环境。

［作者简介］

章雅荻，OSS国际协作中心研究员，浙江大学公共管理学院非传统安全管理专业博士研究生，主要研究领域为海外利益与劳工保护。电子邮件：11422044@zju.edu.cn

原文《“一带一路”倡议与中国海外劳工保护》发表于《国际展望》, 2016, 8(3):90-106，由于篇幅所限有删节。

OSS研究所编者按